Por Michel De Cesare
A promulgação da reforma tributária inaugura uma das mais profundas transformações estruturais do Estado brasileiro desde a Constituição de 1988 e teve como foco o foco de debate simplificação do sistema [1].
É preciso, no entanto, colocar em pauta de discussão da academia e das instituições governamentais e não governamentais a necessidade de uma análise mais cuidadosa sobre seus efeitos distributivos sobre a federação e sobre as micro e pequenas empresas (MPEs).
O que se apresenta como modernização fiscal também implica redefinir o papel do município e o espaço das MPEs na economia pública, tema que, se não for enfrentado com técnica e sensibilidade, pode acentuar desigualdades regionais e comprometer a capacidade de desenvolvimento local.
O impacto da reforma sobre o espaço fiscal municipal
A transição do sistema atual para o novo modelo baseado no Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e na Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) desloca o eixo de arrecadação e, consequentemente, o locus de poder fiscal.
A municipalidade, hoje fortemente dependente do ISS, verá parte de sua autonomia substituída por uma cota-parte do IBS, gerida nacionalmente e repartida conforme critérios de destino. Os municípios receberão o montante arrecadado distribuído pelo Comitê Gestor.
A princípio, o critério do destino busca justiça fiscal e neutralidade, mas na prática ele reduz o poder de gestão tributária dos municípios e os torna mais vulneráveis à variação da atividade econômica.
A dependência de repasses centralizados pode resultar em menor autonomia financeira e a coexistência de antigos e novos tributos pode gerar desafios operacionais para administrações municipais [2].
A lógica de tributação atual do ICMS conduz à destinação de sua arrecadação ao ente em que o contribuinte está localizado, mas, com o IBS, a arrecadação será atribuída ao local do consumo. Isso certamente afetará negativamente municípios com economia baseada na industrialização ou agricultura ou com outro modelo distante do consumo final, abrindo campo para que municípios com políticas de incentivo ao consumo local, crescimento e melhorias na prestação de serviços sofram incremento arrecadatório [3].
A diminuição da capacidade de planejar e ajustar a política fiscal local tem impacto direto na governança municipal, especialmente na manutenção de políticas públicas voltadas à formalização, ao crédito e ao empreendedorismo.
A autonomia financeira, nesse contexto, não é apenas um atributo federativo, mas condição para a implementação efetiva de políticas de desenvolvimento econômico sustentável.
Micro e pequenas empresas como vetor de desenvolvimento local
As micro e pequenas empresas são responsáveis por expressiva parcela dos empreendimentos produtivos brasileiros e dos empregos formais e informais. A Agência Sebrae Nacional apurou que, em 2022, oito dos dez postos de trabalho gerados no Brasil foram criados por MPEs, as quais representam cerca de 27% do PIB nacional [4] [5].
A Constituição, no artigo 170, IX, e na Lei Complementar nº 123/2006, já reconhecem o dever estatal de tratamento diferenciado e favorecido a esse segmento, mas a Reforma Tributária cria um ambiente de transição que pode neutralizar parte dos incentivos até então concedidos.
O regime do Simples Nacional, embora preservado, tende a sofrer reconfigurações diante da nova base de incidência tributária e da complexidade do sistema de créditos do IBS/CBS. O risco é que o microempreendedor acabe suportando um custo administrativo e informacional desproporcional, reduzindo sua competitividade.
MEIs submetidas ao regime do Simples Nacional, por exemplo, não poderão se beneficiar das isenções e reduções de carga tributária da CBS (Contribuição sobre Bens e Serviços) e do IBS (Imposto sobre Bens e Serviços) previstas no texto de regulamentação da reforma tributária aprovado pelo Senado (LC 214), o que as coloca em desvantagem frente às empresas que se submetem ao regime regular de tributação da CBS e do IBS. Nesses casos, embora seja possível às MEIs optarem por recolher os tributos fora do Simples, pode haver desvantagem quando o negócio envolver uma cesta de produtos que não terão alíquota zero ou reduzida [6].
Por outro lado, esse cenário também abre oportunidade para repensar os instrumentos de política pública voltados às MPEs, deslocando o foco da desoneração pura e simples para mecanismos de acesso a mercado e fortalecimento de cadeias produtivas locais.
O senador Chico Rodrigues, por exemplo, é autor de um projeto de lei, para alteração do Estatuto Nacional das MPEs, visando prever a obrigação de que a administração pública exija dos licitantes a subcontratação de MPEs para aquisição de obras e serviços [7]. A proposta foi aprovada pelo Plenário do Senado e está atualmente em apreciação na Câmara de Deputados.
Além da necessidade de se pensar em inovações legislativas, é possível que as administrações públicas trabalhem com a exploração da legislação vigente para otimização de suas receitas e fomento às MPEs — e é exatamente nesse ponto que as licitações regionais com preferência para MPEs ganham relevo.
Licitações regionais e o princípio do desenvolvimento sustentável
A Lei nº 14.133/2021 introduziu um conjunto de dispositivos que conferem às licitações um papel estratégico na promoção do desenvolvimento nacional sustentável. O artigo 11, IV, ao afirmar que as contratações públicas devem ser orientadas por esse valor, abre caminho para políticas públicas que utilizem o poder de compra do Estado como instrumento de fomento econômico.
No mesmo sentido, a LC nº 123/2006 prevê, nos artigos 47 a 49, a possibilidade de adoção de mecanismos de tratamento diferenciado para micro e pequenas empresas nas contratações públicas. Essa diretriz, longe de representar privilégio, concretiza o mandamento constitucional de correção das assimetrias estruturais do mercado.
Diante da reforma tributária, tais instrumentos assumem novo significado. Se os municípios perdem parte da sua capacidade tributária, devem fortalecer a dimensão econômica de suas políticas de compras, transformando licitações em instrumentos de estímulo à economia local. O poder de compra público, articulado de forma regional, pode compensar a perda de autonomia fiscal, mantendo o dinamismo econômico e a geração de receita indireta.
A ideia de licitações regionais com preferência para MPEs locais deve ser compreendida dentro do paradigma da boa governança: decisões orientadas por evidências, critérios objetivos e finalidades públicas legítimas. Não se trata de criar barreiras artificiais, mas de alinhar o sistema de compras às estratégias de desenvolvimento territorial.
A preferência regional, quando fundamentada em critérios de interesse público — como estímulo à geração de empregos, circulação de renda e sustentabilidade logística —, é compatível com a Constituição e com os princípios da isonomia e da competitividade.
O Tribunal de Contas do Paraná, por meio do Acórdão 1.051/2024, julgou improcedente uma representação na qual uma a empresa representante alegou que a definição de critérios de preferência para ME e EPP, além de fixação de limitação geográfica, estaria ferindo o princípio da competitividade das licitações. O Tribunal ressaltou a legitimidade das justificativas do município em fortalecer a economia regional, remetendo a circulação dos recursos na região sede das empresas participantes [8].
Essa política, além de favorecer as MPEs, reforça a arrecadação municipal por meio do efeito multiplicador econômico: empresas locais contratadas reinvestem parte da receita no próprio território, ampliando o ciclo de consumo e, por consequência, a base de arrecadação de tributos municipais incidentes sobre a atividade licitada e outras correlatas, assim como o produto da destinação do IBS.
Nesse contexto, o desenvolvimento, pela gestão municipal, de modelo de governança das contratações públicas baseado em dados sobre impacto econômico, critérios de transparência e avaliação de resultados, que contemple mais certames regionais com preferência a MPEs, abre espaço não somente para a mitigação dos impactos negativos da Reforma Tributária tanto sobre a receita municipal, como também sobre as MPEs.
Os entes locais podem, assim, assumir protagonismo e atuar não apenas como executores de políticas federais, mas como gestores de políticas de desenvolvimento endógeno — capazes de equilibrar eficiência econômica, justiça distributiva e integridade administrativa.
Conclusão: o pacto federativo pela boa administração
A reforma tributária altera o desenho federativo da arrecadação, mas também oferece oportunidade para repensar meios criativos para a boa administração pública. Se o município perde espaço fiscal, ganha relevância como locus da governança democrática e do desenvolvimento sustentável.
As micro e pequenas empresas, nesse cenário, não devem ser vistas como beneficiárias passivas, mas como parceiras institucionais do poder público. A política de contratações públicas — especialmente as licitações regionais com preferências às MPEs estruturadas e justificadas — pode tornar-se o novo eixo de coordenação entre eficiência fiscal, equidade econômica e desenvolvimento local.
Os desafios trazidos pela reforma tributária conduzem à necessidade de que os atores sociais levantem o debate para redefinir a forma como o poder público interage com o mercado, tendo como desafio não apenas o desenho normativo, mas a mudança de cultura da governança institucional visando reconstruir a confiança pública a partir da capacidade de decidir, executar e prestar contas com integridade e propósito.
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Referências
[1] Agência Senado. Reforma tributária promulgada: principais mudanças dependem de novas leis. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2023/12/21/reforma-tributaria-promulgada-principais-mudancas-dependem-de-novas-leis.
[2] BARROS, José Reis Nogueira de. O novo IBS e a extinção do ISS – Impactos na arrecadação municipal. Disponível em: https://www.migalhas.com.br/depeso/425203/o-novo-ibs-e-a-extincao-do-iss–impactos-na-arrecadacao-municipal;
[3] ACCYOLI, Sonia de Queiroz. Municípios e a reforma tributária: o que fazer com a mudança?. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/municipios-e-a-reforma-tributaria-o-que-fazer-com-a-mudanca;
[4] ASN Nacional. Oito em cada dez empregos foram gerados nos pequenos negócios em 2022. Disponível em: https://agenciasebrae.com.br/economia-e-politica/oito-em-cada-dez-empregos-foram-gerados-nos-pequenos-negocios-em-2022/;
[5] Sebrae. Micro e pequenas empresas geram 27% do PIB do Brasil. Disponível em: https://sebrae.com.br/sites/PortalSebrae/ufs/mt/noticias/micro-e-pequenas-empresas-geram-27-do-pib-do-brasil,ad0fc70646467410VgnVCM2000003c74010aRCRD;
[6] PIMENTEL, Silvia. REFORMA TRIBUTÁRIA VAI PREJUDICAR 2,5 MILHÕES DE EMPRESAS DO SIMPLES. Disponível em: https://especiais.dcomercio.com.br/golpe-no-simples/;
[7] Agência Senado. Aprovado estímulo a micro e pequenas empresas; projeto vai à Câmara. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2025/05/27/aprovado-estimulo-a-micro-e-pequenas-empresas-projeto-vai-a-camara;
[8] Ministério Público de Contas do Paraná. Definição de preferência em licitações para ME e EPP não fere as diretrizes de competitividade. Disponível em: https://www.mpc.pr.gov.br/index.php/definicao-de-preferencia-em-licitacoes-para-me-e-epp-nao-fere-as-diretrizes-de-competitividade/.