Por Fernanda Possebon Barbosa e Hanna Vieira do Carmo
A Emenda Constitucional (EC) nº 132/2023 redesenhou a tributação sobre o consumo no Brasil. Com sua aprovação, três novos tributos – o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS) – passam a substituir o atual modelo composto por ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI (este último mantido apenas em função da Zona Franca de Manaus).
No início de 2025, foi publicada a aguardada Lei Complementar nº 214, que instituiu os novos tributos e disciplinou a transição entre os sistemas, programada para ter início em 2026. Ainda que a implementação seja gradual, diversos pontos cruciais para a operacionalização do novo regime permanecem indefinidos, tal como a regulamentação das obrigações acessórias, que dizem respeito aos deveres formais dos contribuintes, como emissão de documentos fiscais, escrituração contábil e envio de declarações eletrônicas.
A pretexto de promover o princípio da simplificação que foi a tônica da reforma tributária, a lei complementar trouxe importantes diretrizes para a operacionalização do novo sistema fiscal do consumo, como a criação de um cadastro único de contribuintes e a redefinição do documento fiscal eletrônico, que ganha centralidade inédita no novo modelo.
A correta emissão desse documento será fundamental para lastrear as operações realizadas, mas também terá caráter declaratório e constituirá confissão do valor devido de IBS e CBS. De acordo com o novo regime, para o documento fiscal ser considerado idôneo ele deve atender às exigências do regulamento. Ocorre que, a poucos meses do início da transição, essa regulamentação ainda não foi publicada. Além disso, devem ser editadas normas distintas para o IBS e para a CBS, ampliando o desafio de adaptação para as empresas.
Na ausência de regras definitivas, os contribuintes enfrentam grande dificuldade para planejar a adequação à nova rotina tributária. Ainda que 2026 tenha sido designado como um ano de testes, com alíquotas simbólicas de 0,1% (IBS) e 0,9% (CBS), a dispensa do recolhimento está condicionada ao cumprimento das obrigações acessórias, o que, na prática, transforma o que deveria ser um período de ambientação em um teste de alto risco.
A preocupação se agrava com a previsão de penalidades já delineadas no Projeto de Lei Complementar nº 108/2024, que elenca mais de 30 infrações relacionadas ao descumprimento de obrigações acessórias do IBS, sujeitas a multas que, em alguns casos, são calculadas sobre o valor da operação.
A menos de cinco meses do início da transição, ainda não há regulamentação definitiva sobre a documentação. O que existe é a constante atualização de notas técnicas relativas aos aspectos operacionais e sistêmicos, como layout, campos e regras de validação dos documentos eletrônicos.
A insegurança afeta também aqueles que operam sob regimes específicos do IBS e CBS, a exemplo das instituições financeiras, para os quais poderão surgir obrigações acessórias distintas daquelas aplicáveis aos sujeitos às normas gerais de incidência. Soma-se a eles quem hoje se apoia em medidas de facilitação do cumprimento de obrigações acessórias, que temem perder regimes especiais decisivos para a rotina de suas atividades.
Nesse cenário em que a incerteza encontra a penalidade, é inegável que os contribuintes terão pouco tempo para absorver as mudanças e se adaptar às novas regras: revisar procedimentos, capacitar equipes, ajustar rotinas e parametrizar sistemas. Em um país de elevado custo de conformidade, 2026 se anuncia como um ano de atenção redobrada e sobreposição de exigências, em que o antigo sistema tributário coexistirá com o novo.
Assim como os contribuintes precisarão se ajustar, espera-se que, diante do escasso tempo para a implementação das alterações, as administrações tributárias atuem com prudência e razoabilidade. Uma solução possível seria prever na legislação de regência do IBS e da CBS que, em 2026, a fiscalização tenha caráter meramente orientativo, considerando a dispensa legal de recolhimento dos tributos vinculada ao cumprimento das obrigações acessórias, as quais devem ser previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização.
E não se trataria de algo inédito: mecanismo semelhante já foi adotado pelos Estados e pelo Distrito Federal há dez anos, quando se implementavam as obrigações acessórias relativas ao diferencial de alíquotas do ICMS nas operações interestaduais destinadas a consumidor final não contribuinte, alteração esta que já prenunciava a mudança para a tributação sobre o consumo no destino, sistemática norteadora da nova tributação.
Naquela oportunidade, o Convênio ICMS nº 152/15 reconheceu a necessidade de adaptação dos contribuintes à nova forma de recolhimento do ICMS, uma demonstração de prudência e equilíbrio para o aprimoramento da relação entre o Fisco e o contribuinte. Esse precedente revela um caminho possível para assegurar que o período inicial de transição da reforma tributária seja, de fato, um ano de aprendizado.
Afinal, não se pode exigir cumprimento pleno de regras que ainda não foram dadas, nem aplicar multas quando o próprio sistema ainda está em construção, muito menos exigir os novos tributos. Se 2026 é anunciado como o ano de testes da nova tributação para o governo, que ele seja lembrado como o início da adaptação dos contribuintes, e não como o marco inaugural de autuações sobre incertezas criadas pelo próprio Estado.
https://valor.globo.com/legislacao/coluna/reforma-e-as-incertezas-das-obrigacoes-acessorias.ghtml