Por Luciano Tavares dos Reis Lima
Introdução
A Reforma Tributária iniciada com a Emenda Constitucional (EC) 132, de 2023, trouxe mudanças significativas ao sistema tributário brasileiro, especialmente com a introdução do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Essas normativas impactam diretamente a gestão tributária municipal, exigindo que os Municípios se adaptem a novos padrões de emissão de documentos fiscais eletrônicos, como a Nota Fiscal de Serviços Eletrônica (NFS-e) de padrão nacional. Um dos desafios centrais para os Municípios é decidir entre implementar um emissor próprio, geralmente contratado de empresas privadas, ou adotar o emissor nacional, licitando apenas sistemas satélites de gestão tributária. Este artigo apresenta uma análise preditiva dos prós e contras, sem, por óbvio, exaurir o assunto dessas opções, com base nas exigências legais, na dinâmica dos sistemas de informação e nas necessidades municipais, considerando especialmente os arts. 60 e 62 da LC 214/2025.
Contexto legal: EC 132/2023 e LC 214/2025
A EC 132/2023 reestrutura a tributação sobre o consumo, introduzindo o IBS, que unifica tributos estaduais e municipais, e estabelece o Comitê Gestor do IBS para harmonizar normas e procedimentos. A LC 214/2025 regulamenta esses dispositivos, detalhando obrigações para os Entes federativos. Os arts. 60 e 62 da LC 214/2025 são fundamentais para a decisão dos Municípios:
- art. 60: estabelece que os Entes federativos devem adaptar seus sistemas para emitir documentos fiscais eletrônicos em leiaute padronizado, permitindo a apuração do IBS e da CBS;
- art. 62: obriga os Municípios, a partir de 1º de janeiro de 2026, a autorizar a emissão da NFS-e no ambiente nacional ou, caso possuam emissor próprio, compartilhar os documentos fiscais eletrônicos gerados em leiaute padronizado com o ambiente nacional de dados da NFS-e.
Essas normas impõem a necessidade de integração com o ambiente nacional, independentemente da escolha do emissor, o que impacta diretamente os custos, a infraestrutura e a autonomia municipal.
Emissor próprio versus emissor nacional: prós e contras
Emissor próprio (contratado de empresas privadas ou criado pelo próprio Município)
Prós:
- autonomia e customização: um emissor próprio permite maior controle sobre o sistema, possibilitando customizações específicas para atender às necessidades locais, como particularidades na arrecadação de tributos municipais (IPTU, ISS, taxas) ou integração com outros sistemas de gestão;
- gestão local avançada: sistemas contratados de empresas privadas frequentemente oferecem funcionalidades avançadas, como relatórios analíticos, integração com sistemas de contabilidade e suporte técnico dedicado;
- flexibilidade operacional: Municípios podem adaptar o sistema para atender a demandas específicas, como regras de incentivos fiscais ou regimes diferenciados, conforme previsto na LC 214/2025;
- marca local: um emissor próprio pode reforçar a identidade municipal, promovendo maior confiança dos contribuintes ao utilizar um sistema personalizado.
Contras:
- custos elevados: a contratação de empresas privadas para desenvolvimento e manutenção de emissores próprios envolve custos significativos, incluindo licenciamento, infraestrutura tecnológica e suporte contínuo;
- complexidade de integração: conforme o art. 62 da LC 214/2025, os emissores próprios devem compartilhar dados com o ambiente nacional, exigindo investimentos em integração tecnológica e conformidade com o leiaute padronizado, o que pode ser tecnicamente complexo;
- dependência de fornecedores: a relação com empresas privadas pode gerar dependência de fornecedores, especialmente se o Município não possuir equipe técnica qualificada para gerenciar o sistema;
- risco de obsolescência: sistemas proprietários podem se tornar obsoletos caso o fornecedor não acompanhe as atualizações exigidas pelo Comitê Gestor do IBS.
Emissor nacional (com sistemas satélites licitados)
Prós:
- custo reduzido: o emissor nacional, mantido pelo Comitê Gestor do IBS, é gratuito, reduzindo significativamente os custos de aquisição e manutenção para os Municípios;
- conformidade garantida: o ambiente nacional já está alinhado com as exigências da LC 214/2025, garantindo conformidade com o leiaute padronizado e integração direta com o Comitê Gestor;
- manutenção centralizada: atualizações e correções são responsabilidade do governo federal, eliminando a necessidade de o Município gerenciar a infraestrutura tecnológica;
- escalabilidade: o emissor nacional é projetado para atender a todos os Municípios, independentemente de seu tamanho, garantindo robustez e escalabilidade.
Contras:
- limitação de customização: o emissor nacional oferece funcionalidades padronizadas, com pouca ou nenhuma possibilidade de adaptação às necessidades específicas de cada Município;
- dependência do ambiente nacional: falhas ou instabilidades no sistema nacional podem impactar diretamente a emissão de NFS-e, sem que o Município tenha controle sobre a resolução;
- sistemas satélites adicionais: embora o emissor seja gratuito, os Municípios precisarão licitar sistemas satélites para gestão tributária (como controle de arrecadação e fiscalização), o que pode gerar custos adicionais e desafios de integração;
- menor autonomia: a adoção do emissor nacional reduz a independência do Município na gestão de seus processos fiscais, centralizando decisões no Comitê Gestor.
Como os Municípios devem tomar a decisão
A decisão entre emissor próprio e emissor nacional deve ser baseada em uma análise preditiva que considere fatores técnicos, financeiros, operacionais e estratégicos. Os seguintes passos são recomendados:
- avaliação da capacidade técnica e financeira:
- tamanho e orçamento do Município: Municípios menores, com orçamentos limitados, podem se beneficiar do emissor nacional devido ao baixo custo. Municípios maiores, com maior capacidade financeira e técnica, podem optar por emissores próprios para maior autonomia;
- equipe de TI: avaliar se o Município possui equipe técnica qualificada para gerenciar um emissor próprio ou integrar sistemas satélites com o emissor nacional.
- análise de necessidades locais:
- identificar se o Município possui demandas específicas que exigem customização, como regras fiscais locais ou integração com sistemas existentes;
- verificar a complexidade da gestão tributária municipal, incluindo volume de emissão de NFS-e e necessidade de relatórios analíticos.
- estudo de custos totais:
- comparar os custos de aquisição, manutenção e integração de um emissor próprio com os custos de licitação de sistemas satélites para o emissor nacional;
- considerar custos de longo prazo, como atualizações e treinamento de pessoal.
- conformidade com a LC 214/2025:
- garantir que a solução escolhida atenda às exigências dos arts. 60 e 62, especialmente a integração com o ambiente nacional e o uso de leiaute padronizado;
- avaliar a capacidade do fornecedor (no caso de emissor próprio) de manter o sistema atualizado com as diretrizes do Comitê Gestor.
- consulta a experiências de outros Municípios:
- analisar casos de Municípios semelhantes que adotaram emissores próprios ou nacionais, avaliando os resultados em termos de eficiência, custo e satisfação dos contribuintes;
- participar de fóruns ou grupos de discussão promovidos pelo Comitê Gestor para compartilhar boas práticas.
- planejamento de transição:
- considerar o prazo de 1º de janeiro de 2026, conforme art. 62 da LC 214/2025, para garantir que a solução escolhida esteja operacional a tempo;
- planejar treinamentos para servidores e contribuintes, independentemente da escolha, para facilitar a adaptação ao novo sistema.
Análise preditiva: tendências e impactos
Com base na dinâmica dos sistemas de informação e nas exigências legais, algumas tendências podem influenciar a decisão:
- centralização tecnológica: a tendência de centralização promovida pelo Comitê Gestor sugere que o emissor nacional será cada vez mais robusto e amplamente adotado, especialmente por Municípios menores;
- avanço de soluções privadas: empresas privadas estão investindo em soluções integradas que atendem às exigências da LC 214/2025, o que pode tornar os emissores próprios mais atrativos para Municípios com maior capacidade financeira;
- interoperabilidade: a exigência de compartilhamento de dados com o ambiente nacional (art. 62) reforça a necessidade de sistemas interoperáveis, o que pode aumentar os custos de emissores próprios no curto prazo, mas oferecer maior flexibilidade no longo prazo;
- impacto na arrecadação: a escolha do emissor pode impactar a eficiência da arrecadação do IBS, especialmente em Municípios com grande volume de serviços, onde a customização pode fazer diferença.
Conclusão
A decisão entre adotar um emissor próprio ou o emissor nacional depende de uma análise cuidadosa das capacidades e necessidades de cada Município. O emissor nacional é uma opção de baixo custo e alta conformidade, ideal para Municípios menores ou com recursos limitados. Por outro lado, o emissor próprio oferece maior autonomia e customização, mas exige investimentos significativos e conformidade com as exigências de integração do art. 62 da LC 214/2025. A análise preditiva sugere que a maioria dos Municípios tenderá a adotar o emissor nacional devido à simplicidade e ao suporte centralizado, mas Municípios maiores ou com necessidades específicas podem se beneficiar de emissores próprios, desde que bem planejados e gerenciados.
Referências
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DUQUE, Felipe. Reforma Tributária Esquematizada: EC 132/2023 e LC 214/2025 Comentadas. Editora Juspodivm: 2025.
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