Por Simone Costa
Ao eliminar benefícios tributários para pôr fim à guerra fiscal entre estados e municípios, a Emenda Constitucional 132/2023, que instituiu a reforma tributária sobre o consumo, produziu um efeito colateral sobre os mecanismos de fomento indireto à cultura e ao esporte.
Com o fim do ICMS e do ISS, desaparecem os incentivos vinculados a eles, incluindo os culturais e esportivos. Além disso, o artigo 156-A da Constituição, que introduziu o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), vedou, no inciso X, a concessão de benefícios fiscais vinculados ao novo tributo, o que impede estados e municípios de criarem arranjos semelhantes aos atuais. Essa barreira, no caso da cultura, não foi discutida nem era o objetivo dos parlamentares.
Atualmente, 22 estados mantêm leis de incentivo à cultura e dez têm legislação voltada ao esporte, todas baseadas na renúncia de ICMS. No caso dos municípios, não há um levantamento geral sobre quantos abrem mão de parte do ISS para beneficiar esses tipos de projetos, mas entre as capitais o número chega a dez das 27. O modelo permite que empresas patrocinem iniciativas e abatam os valores investidos na apuração dos tributos.
A estimativa é que, no ano passado, projetos culturais tenham recebido cerca de R$ 953 milhões nos estados e R$ 125 milhões nos municípios por meio desses arranjos. Para efeito de comparação, a Lei Rouanet, baseada na renúncia de parte do imposto de renda de pessoas físicas e jurídicas, movimentou R$ 3 bilhões no mesmo período.
Para a advogada Cristiane Olivieri, sócia-fundadora do escritório Olivieri Associados, a mudança tende a sobrecarregar o mecanismo nacional, além de desestruturar uma engrenagem importante para a produção cultural de base local.
“Os incentivos estaduais e municipais estão mais próximos do cidadão. Eles viabilizam, em geral, produções de pequeno e médio porte, conectadas ao DNA de cada território. É uma lógica que precisa ser preservada”, afirma.
O Índice de Segurança Jurídica e Regulatória (Insejur), que avalia a percepção do setor privado sobre a segurança jurídica e regulatória no Brasil, mostrou que 86% dos stakeholders das grandes empresas consideram que o Legislativo gera insegurança jurídica. Além disso, 87% dos respondentes consideram que as leis mudam com frequência no Brasil. O Insejur foi criado pelo JOTA em parceria com professores do Insper.
Mobilização por uma PEC
O escritório de Olivieri, especializado em consultoria jurídica em cultura e entretenimento, integra o Fórum Brasileiro pelos Direitos Culturais (FBDC), que reúne cerca de 200 instituições, empresas e gestores culturais do país e lidera a mobilização para que os incentivos fiscais à cultura sejam readmitidos no ordenamento jurídico. O FBDC, junto com o deputado Reginaldo Lopes (PT-MG), relator do projeto de regulamentação da reforma na Câmara, articula a apresentação de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC).
O texto, elaborado por 22 autores, reúne parlamentares de diferentes espectros ideológicos — da esquerda à direita, incluindo PT, PSOL, PSD, União Brasil e PL. Colocada no papel em 19 de novembro, a iniciativa precisa obter ao menos um terço das assinaturas dos deputados (171) para que possa começar a tramitar na Casa. Até a publicação desta reportagem, o número não foi atingido.
De acordo com a proposta, “é fundamental reconhecer que o Fomento Indireto à Cultura e ao Esporte, baseado na possibilidade de as empresas destinarem parte dos seus tributos diretamente a projetos culturais e esportivos, não se confunde com os chamados ‘incentivos fiscais’ utilizados em estratégias de competitividade tributária”.
Os deputados consideram que “as Leis de Fomento Indireto não alteram fato gerador, base de cálculo ou alíquota dos impostos. Para o patrocinador, o apoio a um projeto não implica redução efetiva da carga tributária, como ocorre com os incentivos fiscais tradicionais. As empresas buscam, nesse caso, ganho reputacional”.
Além disso, afirmam que “nenhuma empresa decide se instalar ou não em um determinado lugar em função da existência ou não de Lei de Fomento da Cultura e Esporte. Diferentemente da lógica que a reforma tributária busca corrigir, os modelos culturais e esportivos possuem caráter amplo, não setorial, não dialogam com atratividade de operações ou elementos competitivos”.
No dia 3 de novembro, num evento realizado pelo FBDC em São Paulo, Lopes disse acreditar que não haverá dificuldades para a tramitação e aprovação da PEC. “A política de fomento indireto está consolidada no país, tem resultados econômicos e sociais para a cultura brasileira e faz parte dos direitos e garantias constitucionais”, ressaltou.
O texto da PEC busca modificar o artigo 9º da EC 132. A ideia é que o Comitê Gestor do novo tributo possa autorizar estados e municípios a instituírem programas de fomento indireto a projetos culturais e esportivos a partir da concessão de créditos de IBS.
“O artigo 9º permite que lei complementar institua regimes diferenciados de tributação. É nesse ponto que deve constar a previsão para uso de créditos de IBS voltados à cultura”, explica a advogada tributarista Daniella Galvão, sócia do escritório CQS/FV, que também participa do FBDC, e foi quem redigiu a proposta de modificação do artigo.
Foi Galvão quem, ainda em 2019, alertou integrantes do setor cultural sobre a possível extinção do arcabouço baseado no ICMS e no ISS, quando o Congresso discutia as PECs 45 e 110, que deram início ao processo da reforma tributária. “As duas já indicavam que o imposto substituto não teria nenhum tipo de incentivo fiscal. Mas não houve, naquele momento, a mobilização que precisava ter sido feita”, avalia.
Ao perceber o risco, a advogada percorreu gabinetes em Brasília e ouviu de parlamentares que não havia riscos, já que ninguém pretendia “mexer com a cultura”. Secretários estaduais da pasta reforçaram a mesma percepção: o setor estaria protegido. O reconhecimento do problema só veio, de fato, após reunião, em fevereiro deste ano, com técnicos da Secretaria Extraordinária da Reforma Tributária. “Eles falaram: o sistema não permite, está vedado”, recorda.
Risco de desmonte
Olivieri ressalta que, embora haja a possibilidade de os estados criarem outras fontes de recursos para a cultura, o modelo de financiamento não pode se restringir a fundos públicos.. “Ter fundos públicos é importante para o país, mas o incentivo fiscal, em que você junta a empresa com o segmento, é muito relevante. Isso garante pluralidade de escolhas e evita que a cultura fique presa ao governo de plantão”, explica.
Manter a dinâmica do fomento indireto baseado em outros tributos também é uma alternativa para estados e municípios, mas os valores seriam bem menos significativos. Um levantamento feito por Galvão, no primeiro semestre deste ano em São Paulo, mostra que o estado arrecadou R$ 125 bilhões de ICMS, enquanto a soma de IPVA e ITCMD (imposto sobre herança ou doação) foi de R$ 31 bilhões no mesmo período. “Além do volume menor, teria que se construir outra realidade de patrocinadores. É raro encontrar empresas que pagam IPVA e ITCMD”, comenta a advogada.
Para ela, a PEC se justifica porque a perda desse tipo de incentivo viola o artigo 216-A da Constituição. “Ele menciona expressamente que União, estados, municípios e Distrito Federal têm que promover o acesso à cultura e atuar de forma colaborativa com a sociedade civil e agentes privados. Esse arcabouço foi construído justamente para dar efetividade a essa norma”, afirma.
A transição para o novo regime tributário começa no próximo ano e deve ser concluída em 2033, quando o IBS estará integralmente em funcionamento. As mudanças ainda estão em processo de regulamentação, incluindo a aprovação pela Câmara do Projeto de Lei Complementar 108/2024, que institui o Comitê Gestor do IBS.
Até lá, o setor cultural tem muito a fazer para continuar com os incentivos fiscais de estados e municípios num modelo similar ao atual. “Não basta alterar a Constituição. É preciso também ajustar a lei complementar e definir o sistema de créditos no Comitê Gestor, em diálogo com os secretários de Fazenda. É uma jornada”, finaliza Galvão.